Участие населения в правотворческом процессе муниципальных образований: реальность или фикция?

Звезда не активнаЗвезда не активнаЗвезда не активнаЗвезда не активнаЗвезда не активна
 

УЧАСТИЕ НАСЕЛЕНИЯ В ПРАВОТВОРЧЕСКОМ ПРОЦЕССЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ: РЕАЛЬНОСТЬ ИЛИ ФИКЦИЯ?

 

Н.А. АНТОНОВА

 

 

Антонова Н.А., заведующая кафедрой конституционного, административного и таможенного права Тверского государственного университета, кандидат юридических наук.

 

В статье автор рассматривает вопросы о правовом обеспечении права граждан на участие в правотворческом процессе. Рассматривая особенности правового регулирования такого участия в муниципальных образованиях, автор рассуждает о том, насколько реально население может воспользоваться предоставленным ему правом участия в местном самоуправлении в целом и в правотворческом процессе органов местного самоуправления в частности.

 

In clause the author considers questions on legal maintenance of the right of citizens on participation in creation of law process. Considering features of legal regulation of such participation in municipal formations, the author argues on as far as really the population can take advantage of the right of participation given to it in local self-management, as a whole, and in creation of law process of institutions of local government, in particular <*>.
--------------------------------
<*> Antonova N.A. Participation of population in law-making process of municipal formations: reality or fiction?

 

Развитие местного самоуправления в Российской Федерации, его реформирование в настоящее время предполагает расширение и оптимизацию форм его осуществления. Из двух форм осуществления демократии на муниципальном уровне приоритетными являются формы непосредственной демократии, поскольку законодательство о местном самоуправлении признает основным субъектом права на местное самоуправление население городских и сельских поселений.


Федеральный законодатель, закрепляя понятие местного самоуправления в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), акцентировал внимание на том, что местное самоуправление как форма осуществления народом своей власти обеспечивает прежде всего самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения. Такая конструкция предполагает приоритетное решение именно населением вопросов местного значения или совместное решение населением и органами местного самоуправления вопросов местного значения, при котором органы муниципального образования создают условия для активного участия населения в осуществлении местного самоуправления. Нельзя не согласиться с мнением о том, что привлечение населения к местному самоуправлению является фундаментальным условием устойчивости всей системы публичной власти в Российской Федерации <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; 2004. N 25. Ст. 2484; 2005. N 1. Ст. 12, 17, 25, 37, N 17. Ст. 1480, N 30. Ст. 3104, N 42. Ст. 4216, N 52. Ст. 5597; 2006. N 1. Ст. 10, 17, N 8. Ст. 852, N 23. Ст. 2380, N 30. Ст. 3296, N 31. Ст. 3427, 3452, N 43. Ст. 4412, N 50. Ст. 5279; 2007. N 1. Ст. 21, N 10. Ст. 1151, N 21. Ст. 2455, N 25. Ст. 977, N 26. Ст. 3074, N 30. Ст. 3801, N 43. Ст. 5084, N 46. Ст. 5553; 2008. N 24. Ст. 2790, N 30. Ст. 3616, N 48. Ст. 5517.
<2> См.: Веприкова Е.Б. Участие населения в решении вопросов местного значения как приоритет реформирования и основа дееспособности местного самоуправления // Городское управление. 2004. N 7. С. 90.

 

Закрепив возможность населения решать вопросы местного значения самостоятельно и под свою ответственность, законодатель определил формы, в которых население может реализовать свое право на осуществление местного самоуправления. Как известно, непосредственная демократия характеризуется многообразием форм. Наибольшее разнообразие таких форм предусмотрено на уровне местного самоуправления.


Однако простое расширение круга форм, в которых население может участвовать в местном самоуправлении, другими словами, в осуществлении власти на территории муниципального образования, не ведет автоматически к реальной демократизации местного самоуправления. Справедливо мнение о том, что развитие институтов непосредственной демократии на уровне местного самоуправления протекает как экстенсивно, так и интенсивно <3>. При этом экстенсивное развитие означает закрепление в текущем законодательстве более широкого круга демократических прав и свобод российских граждан, а интенсивное предполагает развитие реальной активности населения, повышение эффективности его участия в решении вопросов местного значения. Мы бы добавили к этому, что интенсивное развитие форм непосредственной демократии на муниципальном уровне зависит и от того, созданы ли необходимые условия на уровне муниципального образования для их реализации.
--------------------------------
<3> См.: Нудненко Л.А. Непосредственная демократия и местное самоуправление в России. Барнаул, 2000. С. 31.

 

Расширение форм участия населения в решении вопросов местного значения связано и с расширением форм участия населения муниципального образования в правотворческом процессе органов местного самоуправления. Так, согласно Федеральному закону N 131-ФЗ к таким формам следует относить ряд форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и форм участия населения в решении вопросов местного значения. Разделение всех демократических институтов на две группы в системе местного самоуправления предполагает разные правовую природу этих форм, способы и последствия их реализации. Если такие формы, как референдум, сход граждан, голосование граждан по отзыву выборного должностного лица, характеризуются тем, что их реализация ведет к принятию решения населением муниципального образования, имеющему обязательный характер и не нуждающемуся в утверждении какими-либо органами, то формы участия населения в решении вопросов местного значения преследуют лишь одну цель - выявить и учесть мнение населения при принятии решения по вопросам местного значения органами местного самоуправления.


К демократическим формам, в которых население может участвовать в правотворческом процессе муниципальных образований исходя из анализа норм Федерального закона N 131-ФЗ, можно отнести публичные слушания, правотворческую инициативу, опрос граждан. Закрепляя эти формы участия населения в правотворческом процессе, законодатель устанавливает, что порядок их реализации должен быть определен в уставе муниципального образования и (или) нормативном акте представительного органа.


Анализ муниципальных правовых актов, определяющих порядок реализации названных форм участия населения в правотворческом процессе, практика муниципальных образований свидетельствуют о наличии ряда проблем, связанных как с закреплением этих форм, так и с их реализацией.


Так, при закреплении правотворческой инициативы граждан как формы их участия в правотворческом процессе Федеральным законом N 131-ФЗ установлена общая для всех муниципальных образований норма, в соответствии с которой в инициативную группу граждан может входить не более 3% от числа жителей, обладающих избирательным правом. Однако муниципальные образования существенно разнятся по численности жителей, а следовательно, реализовать это требование федерального законодателя можно в муниципальных образованиях по-разному, отсюда вытекают два варианта закрепления механизма реализации правотворческой инициативы в муниципальных образованиях. В одних муниципальных образованиях устанавливается, что граждане создают инициативную группу, и эта группа может обратиться с проектом муниципального правового акта в орган местного самоуправления. Второй вариант заключается в том, что инициативная группа создается и регистрируется в муниципальном образовании, затем собираются подписи в поддержку правотворческой инициативы и только в том случае, если сбор подписей состоялся, граждане подают проект акта в муниципальный орган. Налицо разные способы реализации одного и того же права.


Праву населения реализовать правотворческую инициативу корреспондирует обязанность органов местного самоуправления рассмотреть проект, предложенный инициативной группой.
Признавая право граждан обратиться в орган местного самоуправления с проектом правового акта, законодатель устанавливает, что отсутствие нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, не лишает население возможности реализовать это право. В этом случае принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляется в соответствии с федеральным законом.


Следует отметить, что именно на муниципальном уровне имеет место правотворческая инициатива граждан. Народная правотворческая инициатива, как известно, не получила закрепления на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации. Близость муниципальной власти к населению, право населения самостоятельно решать вопросы местного значения являются естественными причинами существования именно на этом уровне правотворческой инициативы граждан.


Однако практика муниципальных образований не знает широкого применения правотворческой инициативы граждан. Причиной этого, с одной стороны, является отсутствие активности населения, его подготовленности к реализации такой формы участия в местном самоуправлении. С другой стороны - отсутствие должного регулирования на федеральном уровне рассматриваемого института. Федеральный закон N 131-ФЗ практически не предусматривает никаких гарантий реализации правотворческой инициативы граждан, кроме как обязательного рассмотрения поступившего проекта органом, в компетенцию которого входит принятие данного акта. Однако Закон вообще не определяет основания, по которым может быть отклонен предлагаемый проект акта. Получается, что мотивировать отказ в принятии предлагаемого проекта можно чем угодно: отсутствием финансовых средств на его реализацию, нецелесообразностью принятия акта и пр.


В связи с этим следует отметить, что условием реализации гражданами права на правотворческую инициативу должна стать их информированность о деятельности органов местного самоуправления. Информатизация нормотворческого процесса позволяет избежать как различных злоупотреблений должностными лицами, так и возможности осуществлять давление на органы власти со стороны теневых организаций и частных лиц. Указанные процедуры должны обязательно получить необходимый юридический статус и судебную защиту.


Еще одной формой участия населения в правотворческом процессе являются публичные слушания. Особенность этой формы заключается в том, что в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ она является обязательной в ряде установленных законом случаев. Помимо названных в Законе случаев обязательного проведения публичных слушаний в уставах муниципальных образований могут быть установлены и иные основания проведения публичных слушаний. Однако анализ уставов муниципальных образований показывает, что, как правило, они не спешат расширить этот круг вопросов, что объясняется, с одной стороны, новизной такой формы, а с другой - тем, что федеральный законодатель и так установил достаточно подробный перечень вопросов, по которым в муниципальном образовании должны проводиться слушания.


Форма проведения публичных слушаний полностью определяется в муниципальных правовых актах, с учетом общих положений Федерального закона, в соответствии с которыми в муниципальном образовании должно быть предусмотрено заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта и предусмотрены другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.


Анализ нормативных правовых актов органов местного самоуправления, регулирующих порядок проведения публичных слушаний, позволяет сделать вывод о том, что муниципальные образования весьма по-разному подходят к регулированию данных отношений. Иногда в муниципальных правовых актах вообще не определяется форма, в которой проводятся публичные слушания, например Положение "О публичных слушаниях на территории городского округа Нижний Тагил" <4>.
--------------------------------
<4> Горный край. 2005. 22 июля.

 

Либо иной вариант - когда в муниципальном правовом акте устанавливаются разные формы проведения публичных слушаний: массовое обсуждение населением проектов муниципальных правовых актов или рассмотрение на заседании представительного органа с участием жителей муниципального образования либо обсуждение проекта акта в средствах массовой информации.


Неудачность этих вариантов очевидна. Публичные слушания как форма участия населения в правотворческом процессе должны осуществляться на подготовительной стадии этого процесса, до рассмотрения проекта муниципального правового акта органом, к компетенции которого относится его принятие.
Основная проблема, связанная с реализацией данной формы участия населения в местном самоуправлении, - проблема учета мнения населения при принятии решений органом местного самоуправления. Ведь организовать и провести публичные слушания в муниципальном образовании - это лишь половина дела. Необходимо выявить, и главное, по возможности учесть это мнение при принятии муниципального правового акта. И здесь очевидной является задача создать организационные и правовые условия такого учета.


Эта задача требует комплексного подхода к ее решению. И прежде всего возникает вопрос о количестве лиц, участвующих в публичных слушаниях, чтобы считать, что проведенные слушания выявили мнение населения муниципального образования, а не группы заинтересованных в принятии того или иного акта лиц. Федеральный закон N 131-ФЗ не устанавливает минимальную численность граждан, при которой публичные слушания могли бы считаться состоявшимися. Да это и не является задачей Федерального закона. Муниципальные образования подходят к решению этого вопроса по-разному: либо вообще не говорят о численности, либо предусматривают порядок регистрации участников. Так, наиболее предпочтительным вариантом из встречающихся в муниципальных образованиях является тот, когда в соответствии с положением о публичных слушаниях в муниципальном образовании ведется регистрация участников публичных слушаний. Это позволяет провести более организованно публичные слушания, увидеть социальный срез участников публичных слушаний, оформить результаты публичных слушаний.
В положениях органов местного самоуправления о публичных слушаниях должен быть закреплен не только порядок проведения публичных слушаний, но и способ учета мнения. А для этого необходимо выработать способ выявления этого мнения.


Не секрет, что организаторы публичных слушаний (органы, должностные лица местного самоуправления) стремятся провести публичные слушания таким образом, чтобы их результат был в пользу предлагаемого организаторами проекта муниципального правового акта. Поэтому важной задачей является то, чтобы все участники могли быть услышанными. Положительно можно расценить практику, когда в муниципальном образовании предусматривается гарантия для тех лиц, чье мнение не было услышано в процессе публичных слушаний. Заключается эта гарантия в том, что граждане, их инициативные группы и объединения, юридические лица, не согласные с принятыми решениями, после подведения итогов публичных слушаний вправе обратиться в органы местного самоуправления с заявлением, которое рассматривается в установленный срок.


На практике возникает проблема и иного рода. Когда при имеющихся альтернативных вариантах на публичные слушания выносится только один из вариантов, а иные, альтернативные, проекты вообще не обсуждаются. Получается, что формальности соблюдены, а, по существу, население, выдвинувшее альтернативный проект, не имеет возможности обсудить его на публичных слушаниях. Поэтому уместным было бы в положениях о проведении публичных слушаний закрепить правило, согласно которому при имеющихся альтернативных вариантах проекта обсуждать все имеющиеся варианты.


Выявление и учет мнения населения при проведении публичных слушаний связаны с вопросом о результатах публичных слушаний и их оформлении. Федеральный закон N 131-ФЗ определяет, что результаты публичных слушаний должны быть опубликованы (обнародованы). А что такое результат публичных слушаний: какое-то решение, обращение в органы местного самоуправления или просто количество высказанных "за" и "против" обсуждаемого проекта либо стенографический отчет о публичных слушаниях?


В муниципальных образованиях встречаются разные варианты. Иногда в положениях о проведении публичных слушаний устанавливается, что результат публичных слушаний оформляется в виде рекомендаций и обращений к органам местного самоуправления (например, Положение о публичных слушаниях в муниципальном образовании "Зеленоградский муниципальный район" Калининградской области от 11 ноября 2005 г. N 119 <5>). В других муниципальных образованиях установлено, что решения по предложениям на публичных слушаниях принимаются путем открытого голосования простым большинством голосов от числа присутствующих участников слушаний (например, Положение о публичных слушаниях в Гурьевском городском округе от 26 мая 2006 г. N 25 <6>). Нередко в муниципальных правовых актах, определяющих порядок проведения публичных слушаний, устанавливается, что результаты публичных слушаний определяет специально создаваемая после проведения слушаний комиссия. Так, в соответствии с Положением "О проведении публичных слушаний по проектам муниципальных правовых актов", утвержденным городским Советом депутатов г. Калининграда от 20 декабря 2006. г. N 502 <7>, установлено, что не позднее 5 дней со дня проведения публичных слушаний в соответствии с протоколом подготавливается заключение по итогам приводимых публичных слушаний профильной комиссией городского Совета депутатов Калининграда или структурным подразделением мэрии города (в зависимости от того, кем были назначены публичные слушания). Однако возникает вопрос: насколько результат публичных слушаний, определяемый такой комиссией (или структурным подразделение), совпадает с мнением, высказанным населением на слушаниях по проекту акта? Где гарантия, что комиссия объективно отразит результаты публичных слушаний?
--------------------------------
<5> Волна. 2005. 16 ноября.
<6> Наше время. 2006. 1 июня.
<7> Гражданин. 2006. 26 декабря.

 

Думается, что и голосование как способ определения результатов публичных слушаний не совсем уместный вариант, поскольку при голосовании победит та или иная точка зрения, а задача публичных слушаний - довести до органов местного самоуправления все имеющиеся мнения. На наш взгляд, результат публичных слушаний - это принятие (непринятие) проекта за основу и совокупность предложений, высказанных по проекту.


Проблема определения результатов публичных слушаний остро встает в настоящее время в муниципальных образованиях, когда в поисках оптимальных форм осуществления местного самоуправления муниципальные образования изменяют устав, закрепляя в нем новую структуру органов местного самоуправления, в частности переходят на систему, при которой глава муниципального образования избирается не населением на выборах, а представительным органом. Публичные слушания по внесению таких изменений в устав муниципального образования проходят довольно бурно, высказываются самые противоположные мнения, и важно, чтобы все они дошли до представительного органа муниципального образования, были услышаны.


В силу этого, на наш взгляд, для эффективной реализации института публичных слушаний в муниципальном образовании необходимо, чтобы на самих публичных слушаниях формировался орган (он может также называться комиссией), который формулировал бы итоговое решение публичных слушаний.
Опрос граждан - еще одна из форм, которая может применяться в муниципальных образованиях при принятии решений органами местного самоуправления. Порядок реализации ее также не лишен изъянов. И прежде всего речь идет об учете мнения населения. Здесь Федеральный закон N 131-ФЗ прямо говорит, что результаты опроса носят рекомендательный характер. Этим самым реальность участия населения в решении вопросов местного значения посредством опроса ставится под сомнение. Что значит рекомендательный характер результатов опроса? Другими словами, органы местного самоуправления могут учитывать, а могут и не учитывать результаты такого опроса. И тогда этот демократический на первый взгляд институт превращается в формальность, которую нужно соблюсти, но не более.


Таким образом, простое расширение форм участия населения в осуществлении местного самоуправления еще не свидетельствует о демократизации местного самоуправления. Чтобы избежать или хотя бы минимизировать формальное использование рассматриваемых демократических институтов, необходимо на муниципальном уровне создать действенный механизм участия граждан в осуществлении местного самоуправления.

Сейчас читают